熊文钊 郑毅

摘要:《民族区域自治法》是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分,是规范民族区域自治这一基本政治制度的宪法性法律文件,民族自治地方自治机关行使自治权以保障少数民族权益的基本规范,推动民族地区各方面事业发展的制度保障,多元一体的新型国家结构形式的制度标杆。为实现我国民族区域自治的可持续发展,必须在自身完善、下位法完善、体系完善和实施完善等方面狠抓落实。

关键词:民族区域自治法;地位;作用;完善

《中华人民共和国民族区域自治法》(以下简称《民族区域自治法》)于1984年5月31日由第六届全国人大第二次会议通过,于1984年10月1日起施行。该法作为规范民族区域自治制度这一基本政治制度的宪法性法律颁行30年以来,取得了举世瞩目的历史成就。本文试就《民族区域自治法》有关问题谈点认识。

 一、规范民族区域自治这一基本政治制度的宪法性法律文件

首先,《民族区域自治法》是规范民族区域自治这一基本政治制度的核心规范。第一,该法是我国民族区域自治制度法制化的开端。1949年《共同纲领》第51条规定:“各少数民族聚居的地区,应实行民族的区域自治,按照民族聚居的人口多少和区域大小,分别建立各种民族自治机关。”此为我国民族区域自治正式制度化的先声。[①]从此,民族区域自治制度一直作为我国的一项基本政治制度伴随共和国制度发展史一路成长,但直到1984年《民族区域自治法》的出台,才真正实现了由基本政治制度向基本法律制度的华丽转身。可以说,该法的出台既是对新中国成立三十多年来民族区域自治制度实践经验和教训的历史总结,更是未来民族区域自治制度进一步发展与完善的坚实基础。第二,该法是民族区域自治法制化集大成者。不论是内容范畴还是规范力度,《民族区域自治法》至今仍在我国民族区域自治制度乃至整个民族关系的处理中占据核心地位。第三,该法为民族区域自治制度的进一步深化和完善提供坚实基础。《民族区域自治法》颁行30年来,我国的民族法制因循具体实践不断实现自我完善与长足发展,但无一不是以《民族区域自治法》作为逻辑起点与制度归依。不论是1994年《城市民族工作条例》和《民族乡行政工作条例》的出台,还是2001年对《民族区域自治法》的修正,抑或是2005年国务院《若干规定》的颁行,概莫能外。

其次,《民族区域自治法》成为中国特色社会主义法律体系重要组成部分。2011年,时任全国人大常委会委员长的吴邦国宣布中国特色社会主义法律体系已经形成。根据《< 中国特色社会主义法律体系>白皮书》,我国业已形成三大层次和七大法律部门。一方面,在三大层次中,作为宪法中民族区域自治制度条款的对应性规范,《民族区域自治法》成为构成“中国特色社会主义法律体系的主干”之一;另一方面,在七大法律部门中,《民族区域自治法》作为宪法相关法位列其中,又成为少数几个辟整段加以论述的基本法律之一。可见,作为中国特色社会主义法律体系重要组成部分,《民族区域自治法》在我国法律制度谱系中具有举足轻重的地位。

 再次,《民族区域自治法》作为基本法律,是民族法体系中的核心规范。第一,该法在中国民族法规范中位阶最高。中国民族法已经初步建成由宪法统领、法律、行政法规、自治法规[②]以及地方立法共同构成的较为完整的纵向法律规范体系。作为宪法性法律,《民族区域自治法》在整个民族法规范体系中居于最高位阶,既承担了对《宪法》中相关条款进行细化的立法任务,又是其他民族法律规范的制定依据。第二,该法的保障对象涉及绝大多数的少数民族人口,既包括在155个民族自治地方实行区域自治的少数民族,也涉及生活在这些地方但未实行区域自治的少数民族甚至是汉族。这就使得该法的保障对象囊括了我国少数民族人口中的绝大多数,核心地位可见一斑。第三,该法的规制范畴涉及绝大多数的重要民族关系事项。从基本原则到具体制度,从民族自治地方到民族自治地方的少数民族,从立法执法到司法守法,从政治经济文化到医疗卫生体育,从自治机关的自治权到上级国家机关的保障职责……可谓包罗万象,全面而不失深入。

最后,该法是中国传统思想与源自西方的民族理论本土化结合的成功典范。有学者即曾提出“民族区域自治制度具有复合型的思想基础”的判断。[③]我们认为,这种复合既包含中国古典思想(大一统思想)与西方民族思想(如民族自决权)的协调,也包含中国传统民族政策(如恩威并用政策、和亲政策、羁縻政策)与西方自治制度(如地方自治)的联姻。应当强调的是,不能因为西方理论在现代法统意义上的科学性与行使正当性就盲目否定传统本土法治资源的重要价值。正如苏力教授指出的:“中国的法治之路必须注重利用中国本土资源,注重中国法律文化的传统和实际。……这是法律制度在变迁的同时获得人们的接受和认可、进而能有效运作的一条便利的途径,是活的合法性——即人们下意识的认同——的一条有效途径。”[④]正是因为《民族区域自治法》将单一制的国家组织结构形式前提下以民族聚居区为基础建立少数民族自治地方的《宪法》框架和原则具象为体系化的法律文本域规范,才使得该法不论在思想上还是制度上都成为中国传统与西方理论本土化结合的成功典范。

二、民族自治自治机关行使自治权以保障少数民族权益的基本规范

首先,《民族区域自治法》规定了一系列民族自治地方自治机关的自治权,并实现了初步的体系化。该法专辟第三章对“自治机关的自治权”问题给予全面的规制,从第19条至45条共计27个条文,篇幅占到总篇幅的34%,成为整部法律中条文数最多、规则设计最细的部分。作为国际人权理论基于我国少数民族特殊主体的法律化,这些条文涉及所有的人权类型。第一,既包括集体人权也包括个人人权;[⑤]既包括公民权利和政治权利,也包括经济、社会和文化权利;既包括第一代、第二代人权,也涉及第三代人权。[⑥]甚至某些特定的自治权还超出了通常人权理论谱系的容纳范围,如第24条组织本地方的公安部队权。[⑦]

其次,《民族区域自治法》规定的上级国家机关的帮助职责为自治权的顺利有效行使提供保障。虽然该法第三章对自治机关自治权给予了全面而体系化的规定,但许多权利的实现仅靠民族自治地方自治机关的独力行使尚不足够,还需要上级国家机关给予相应的保障、扶助和支持。对此,该法又专辟第六章对“上级国家机关的职责”问题进行了较为周延的规定,从第54条至第72条共计19个条文,篇幅占到总篇幅的25.7%,成为仅次于自治权内容的第二大部分。这部分内容分为三个层次,一是上级国家机关的行为应符合民族自治地方的实际,即第54条;二是上级国家机关在各方面对民族自治地方的扶助职责,即第55-71条;三是上级国家机关对民族政策教育的强化,即第72条。三个层次彼此关联、相互为用,不仅形成了严密的内部逻辑体系,而且也同自治机关的自治权形成了一定程度的对应关系。

再次,《民族区域自治法》部分条款涉及散居少数民族的权利保障,对象更加周延。虽然民族区域自治制度的实施主要针对聚居少数民族,但由于所有民族自治地方在实际中均有不实行区域自治的、呈现散居状态的其他少数民族分布,因此《民族区域自治法》也就得以在特定条款中对散居少数民族的权利保障问题给予一定关注。这既体现为第18、22、47条等较为分散条文,同时更是集中体现于第五章“民族自治地方内的民族关系”部分。

最后,《民族区域自治法》为少数民族权利保障提供了坚实的保证。在《民族区域自治法》的“护航”下,我国民族自治地方各方面建设取得了喜人的成果:经济快速增长、人民生活水平显著提高、基础设施明显改善、传统文化得到保护和弘扬、教育水平显著提高、医疗卫生事业持续进步、对外贸易和旅游业迅速发展,等等。[⑧]显然,上述成绩所涉及的领域,同《民族区域自治法》中的条款呈现出体系化的逻辑对应关系。因此可以说,一方面,上述事业的发展为该法相关条款的落实和实施创造了优良的客观环境;另一方面,该法相应条款的制度实践为民族自治地方各方面事业的发展提供了全面而有效的保障。

三、推动民族地区各方面事业发展的制度保障

首先,《民族区域自治法》实施30年来,我国民族自治地方各方面事业获得了全面的发展。在该法的指引下,把加快民族自治地方的发展摆到突出位置,如优先合理安排民族自治地方基础设施建设项目、加大对民族自治地方财政支持力度、重视民族自治地方的生态建设和环境保护、采取特殊措施帮助民族自治地方发展教育事业、加大对少数民族贫困地区的扶持力度、增加对民族自治地方社会事业的投入、扶持民族自治地方扩大对外开放、组织发达地区与民族自治地方开展对口支援、照顾少数民族特殊的生产生活需要等。辉煌成就表明,该法已经成为民族自治地方跨越式、可持续发展的助推器,[⑨]同时也成为世界了解中国民族法制与民族政策的窗口。

其次,《民族区域自治法》为国家的民族地区发展政策提供坚实的法律依据。在建国后相当长的时期内,国家虽然对民族地区的发展给予了充分重视,但主要依赖政策的手段加以实施。虽然在特定时期内收获了一定的成效,但是政策手段在权威性、稳定性等方面的天然缺陷导致其越来越不适应民族地方深层次、跨越式发展的时代需求。《民族区域自治法》的出台改变了这种顶层设计落实路径单一化的局面。在该法的切实保障下,西部大开发、对口支援、兴边富民等一系列民族地区崛起的国家战略获得充分实施并取得了举世瞩目的发展成就。[⑩]

最后,《民族区域自治法》为民族自治地方发展过程中遇到的新问题预设了宏观解决方案。如,随着城镇化进程的不断深化,许多民族自治地方对于“县改市”、“州改市”等产生强烈的现实需求。但由于《宪法》第30条缺乏“自治市”的建置,因此,一些民族自治地方在应上级要求撤县设市的过程中不得不丧失了作为自治地方而享有的一系列自治权。[11]其实对于这类问题,《民族区域自治法》早就提供了现成的规范性解决方案——第14条规定:“民族自治地方的建立、区域界线的划分、名称的组成,由上级国家机关会同有关地方的国家机关,和有关民族的代表充分协商拟定,按照法律规定的程序报请批准。”又如,实践中存在一些自治州由于相关法律中的条款仅针对“设区的市”而无法正常履行部分地级政府职权的问题,《民族区域自治法》中也提供了相应的规范依据——第4条第二款规定:“自治州的自治机关行使下设区、县的市的地方国家机关的职权,同时行使自治权。”可见,通过对既有条款的深挖和唤醒,《民族区域自治法》能够在一定程度上对特定的时代需求给予有效的制度回应。

 四、多元一体的新型国家结构形式的制度标杆

《民族区域自治法》的制度成功不仅为我国民族问题的处理提供了科学的规范依据,也为世界范围内解决多民族国家的民族问题与国家统一问题树立了中国特色的标杆。

一方面,《民族区域自治法》在相当程度上实现了同国际法的对接。在目前的条约法体系中,对少数人权利保障的国际公约和文件成为规范的核心,而《民族区域自治法》已经与之建立了较为严密的逻辑对应关联。从《世界人权宣言》到《在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》,从《公民权利和政治权利国际公约》到《经济、社会及文化权利国际公约》,不论我国是否已经加入或正式批准这些国际法文件,但在少数人权利保障的领域中,《民族区域自治法》不论是在内容上还是体系上都已经同国际法规则建立了良好的对接。[12]

另一方面,《民族区域自治法》为建立统一的多民族国家所确立的基本制度,在全球范围内具有明显的比较优势。其一,前苏联及东欧社会主义国家采取了以自治邦为核心的解决方案,虽然表面上妥善处理了民族问题,但却为国家长期统一埋下了隐患,最终不得不以苏东剧变的失败告终;[13]其二,美国、加拿大、澳大利亚等国以多元文化主义、保留地等政策为核心的解决方案,虽然在一定程度上保障了少数民族的文化传承,但对少数族群的基本权利保障不力。相形之下,我国的《民族区域自治法》显然在少数民族权利保障与国家统一之间找到了最为恰当的均衡点。这条中国特色的社会主义民族制度之路在世界范围内已然成为具有相当比较优势的成功经验。

五、《民族区域自治法》面临的现实困境

虽然《民族区域自治法》实施的30年缔造了我国民族区域自治制度蓬勃发展的30年,但在30年的实施过程中也暴露出了一些尚待完善之处。为实现我国民族区域自治的可持续发展,对这些问题的清醒认知并提出科学合理的对策就显得尤为重要。

 第一,对《民族区域自治法》的重要地位认识不到位。《民族区域自治法》作为确立民族区域自治这一基本政治制度并保障民族自治地方行使自治权的基本法律,在法律位阶上居于高位,对各项自治权及其国家机关的职责作了全面系统地规范。但在贯彻落实这一法律的各项规范时,一些国家机关及其工作人员往往存在认识上的不到位甚至偏差,使得这部法律的实施效果不那么尽如人意。

第二,《民族区域自治法》的部分条款过于抽象,实施性不足。通观《民族区域自治法》文本,大多数篇幅集中体现为宣示性条款,倡导性有余而具体化不足,导致在执行的过程中的客观实现度大打折扣。如目前对理论界和实务界产生极大困扰的自治区自治条例难产问题,很大程度上就是因为《民族区域自治法》在自治区自治权的边界、中央权力授予和保留的程度等重要问题上语焉不详所导致。[14]又如,对于上级国家机关的保障职责的履行问题,《民族区域自治法》对内容、权限、程序等关键问题亦作虚化处理,无疑也严重影响了相关条款的实施效果。

 第三,《民族区域自治法》呈现明显的“软法”特征,执行性不强。依照法国学者Francis Snyder的理解,“软法是原则上没有法律约束力但有实际效力的行为规则。”[15]而《民族区域自治法》中就存在大量的软条款。一方面,部分条文大量使用“可以”、“根据需要”、“自主”等柔性表述,赋予行为主体充分的选择空间;另一方面,部分条款虽然使用“应当”、“不得”、“禁止”、“严禁”等硬性措辞,但由于通篇缺乏法律责任条款而丧失了实际的罚则功能。总之,软条款的大量充斥严重影响了该法的实施效果。[16]

第四,《民族区域自治法》对散居少数民族权利保障问题覆盖有限,周延性有限。虽然该法在一定程度上对民族自治地方的散居少数民族权利问题有所涉及,但民族区域自治在本质上毕竟是主要针对民族聚居区的制度设计,这就决定了该法在散居少数民族问题上作为的有限性。然而,散居少数民族权利保障法制建设的相对落后以及《民族区域自治法》在当前民族法制体系中的唯一核心地位又导致在实践中不得不对该法的有限散居条款给予更多期待。理论与实践、立法与执法的巨大张力反过来又进一步加剧了该法的实施困境。

第五《民族区域自治法》的实施困境引发思想激荡,稳定性有待提升。由于该法在实践中存在上述问题,导致理论上持质疑论立场思想的产生和激荡。如,2011-2012年胡鞍钢等学者提出的所谓“第二代民族政策”即为这类问题的集中反映。[17]反驳这种质疑民族区域自治制度时代契合性的思潮,除了在基本理论上据理力争以外,用民族区域自治制度实践所取得的实实在在成效来说话似乎是更为有力的路径选择。

六、认真对待《民族区域自治法》,坚持和完善民族区域自治制度

2013年11月12日《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出“要坚持和完善民族区域自治制度”。我们认为,所谓的“坚持”和“完善”应当有针对性地提出解决问题的对策,可分为四个层次:

首先,补强《民族区域自治法》的实施程序规定,硬化《民族区域自治法》中的“软法”色彩。虽然在2001年的修正中,《民族区域自治法》在时代性、完整性问题上得到了良好的提升,但实施性不足的问题依然突出。因此,一方面,要对相关条款进行细化,在原则性内容基础上适当增加程序性、规则性,尤其是对于诸如中央权力与自治区自治权的边界等关键问题给予充分的法律依据;另一方面,明确法律责任,增加正式罚则,使该法真正实现由软法向硬法的转化,以提升其实现程度和实施效果。

其次,配套立法跟进,保证《民族区域自治法》“落地开花”。关于《民族区域自治法》规则抽象、实施性不足的问题,另一个协调性解决路径在于下位法的完善。2005年《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》正式颁行,在一定程度上缓解了中央立法层面配套实施规则缺乏的问题,但仍未能彻底扭转实施的被动局面:一是《若干规定》仅针对《民族区域自治法》的部分条款进行了细化,全面性不够;二是《若干规定》在位阶上仅为行政法规,对于一些重大问题的规制力度有待加强;三是《若干规定》仅体现中央立法的努力,而地方立法层面、尤其是民族自治地方针对《民族区域自治法》的配合性立法建设仍嫌滞后,无法形成央地立法良性互动的理想局面。其中,自治区自治条例阙如是问题的关键,而该问题的解决又不得不反过来寄望于《民族区域自治法》的自我完善。因此,自我完善与下位法完善之间应当并行不悖、同时推进、互为补充、协调发展。

再次,与时俱进,抓紧制定《散居少数民族权利保障法》。《民族区域自治法》主要保障了在民族自治地方的基本权益,但随着社会转型,许多少数民族成员离开民族自治地方,散居在全国各地,对于散居少数民族权利保障问题,依靠既有的两部位阶有限、颁行已久的《城市民族工作条例》和《民族乡行政工作条例》显然难以适应新时代的需求,而寄望《民族区域自治法》的全面“观照”又颇不符制度现实。因此最有效的方法是推动《散居少数民族权利保障法》的制定和出台,使之与《民族区域自治法》彼此配合,分别对散居和聚居两大类少数民族的权利问题给予有针对性的保障,并由此促成我国民族法制由“一翼”向“双翼”的历史性转变。[18]应当看到,《散居少数民族权利保障法》的出台不仅不会动摇《民族区域自治法》的规范地位,反而能为后者的实施提供有力的制度协同,为民族区域自治制度的深化发展注入新的活力。

第四,唤醒《民族区域自治法》中“睡美人”条款,激活《民族区域自治法》中的“稻草人”条款。法律规范的完善并非目的,客观实施效果的切实提升才是《民族区域自治法》乃至民族区域自治制度的生命所在。如何通过实施效果的提升扭转现实中民族自治地方所感受的“《民族区域自治法》只给慰问信不给慰问金”的问题?如何通过误解的消弭窒息那些质疑民族区域自治制度历史定位的论调?认真对待民族区域自治这一基本政治制度,严格实施《民族区域自治法》所确立的各项规范,促使这部法律真正地“由纸上走到地上”,将民族区域自治制度的优越性进一步释放出来,这才是现代国家治理之正道,民族兴盛之法宝。

注释:

 [①] 有学者认为我国的民族区域自治制度始于1947年内蒙古自治政府的成立。参见宁骚:《民族与国家》,北京大学出版社1995年版,第590-591页。但学界主流意见倾向于1949年的《共同纲领》,且正式文本更契合严格意义上的制度化要求。

 [②] 这里的自治法规为自治条例和单行条例两种法律规范的统称,参见沈宗灵主编:《法理学》(第三版),北京大学出版社2009年版,第268页。

[③] 黄秋斌:《自治州自治权问题研究》,清华大学2014届博士学位论文,第24页。

[④] 苏力:《法治及其本土资源》,中国政法大学出版社2004年修订版,第6、16页。

[⑤] 当然,按照最新的划分标准来看,这27个条文均应划入集体人权项下。如威尔·金里卡就指出:“集体权利这个术语,易使人们对群体差别公民身份和个人权利的关系做出错误假设。人们很自然地会假设,集体权利实有集体行使的权利,是与由个人行使的权利相对立的。……事情不在于这个权利是‘集体的’(与个人的相对),而在于这个权利是群体差别权利。”[加]威尔·金里卡:《多元文化的公民身份》,马莉、张昌耀译,中央民族大学出版社2009年版,第50、67页。

[⑥] 三类人权划分法参见白桂梅主编:《人权法学》,北京大学出版社2011年版,第9、15-16页。

[⑦] 该权行使的实例在历史上曾客观存在过,但目前尚属“沉睡”状态。

[⑧] 参见国务院新闻办公室:《中国民族区域自治白皮书》,第五部分。

 [⑨] 参见国务院新闻办公室:《中国民族区域自治白皮书》,第四部分。

[⑩] 如该法第64条规定:“上级国家机关应当组织、支持和鼓励经济发达地区与民族自治地方开展经济、技术协作和多层次、多方面的对口支援,帮助和促进民族自治地方经济、教育、科学技术、文化、卫生、体育事业的发展。”从而成为对口支援的核心法律依据。

[11] 如1997年重庆市升格为直辖市,为了建立符合直辖市体制要求的行政管理体制,重庆市要求黔江土家族苗族自治县提出撤销自治县设区,以符合宪法和法律的相关规定。田烨:《新中国民族地区行政区划研究》,中央民族大学出版社2010年版,第135页。

[12] 详见吴双全:《少数人权利的国际保护》,中国社会科学出版社2010年版,第六章。

[13] See Demet Yalcin Mousseau: Democratizing with Ethnic Divisions: A Source of Conflict?, Journal of Peace Research 2001;38:547.

 [14] 参见郑毅:《驳“以自治区单行条例替代自治条例”论——兼议自治区自治条例的困境与对策》,《广西民族研究》2014年第3期。

 [15] 转引自罗豪才、毕洪海:《通过软法的治理》,载《法学家》2006年第1期,第1页。

[16] 参见熊文钊、郑毅:《试析民族区域自治法中的软法规范》,《中央民族大学学报》(哲学社会科学版),2011 年第4期。

 [17] 参见胡鞍钢、胡联合:《第二代民族政策:促进民族交融一体和繁荣一体》,《新疆师范大学学报》(哲学社会科学版)2011年第5期。

[18] 参见郑毅:《试述民族自治权的产生、发展与新走向》,载胡建淼主编:《公法研究》第十一辑,浙江大学出版社出版2012年版,第240-241页。

 熊文钊,中央民族大学法学院教授、博士生导师,法治政府与地方制度研究中心主任,法学博士;

郑毅中央民族大学法学院讲师法治政府与地方制度研究中心助理研究员,法学博士